Negli anni durevoli della mia feconda esperienza politica ho ricoperto per due legislature il ruolo di consigliere regionale della Basilicata e per una consiliatura quello di consigliere comunale di Potenza. Senza voler fare qui richiami troppo dotti alla formazione culturale che mi ha condotto all’impegno politico citerò solo marginalmente Luigi Einaudi e Luigi Sturzo. Mi appresto a farlo perché il dibattito sull’Autonomia Differenziata e sul Decentramento Amministrativo merita una chiave di lettura meno banale e meglio approfondita.
Non negherò di essere molto legato all’attuazione del così detto Principio di Sussidiarietà, su cui ho scritto anche un libro nel lontano 1993: “La stagione del cambiamento: Nuove Strategie per la Pubblica Amministrazione Italiana”, Edito da Ermes, con una bella e articolata prefazione di Roberto Tittarelli. Dunque se proprio devo definirmi lo faccio confermando di essere un regionalista convinto di formazione cattolico liberale.
Ecco perché, per esempio, ho trovato sempre utile e stimolante la lettura o rilettura dei dibattiti all’Assemblea costituente. Non solo perché aiuta a comprendere la nascita degli articoli della Carta, comprese le possibili decisioni che non vennero assunte, ma altresì a misurare previsioni azzeccate o fallite, a ricavare lezioni ancora attuali, a interrogarsi su mutamenti e continuità nei successivi settant’anni. Se poi si compulsano i discorsi tenuti alla Costituente da un personaggio quale appunto Luigi Einaudi, diventa perfino piacevole la lettura. A raccogliere interventi einaudiani nel periodo della Costituente, integrati da alcuni scritti giornalistici e da qualche discorso pronunciato in diversa sede, provvede il libro Libertà economiche (Volume IV), curato da Corrado Sforza Fogliani per l’editore Libro Aperto, con una postfazione di Roberto Einaudi. Il titolo si riferisce a tre precedenti raccolte di analoghi interventi di Einaudi ed è legato all’einaudiana centralità della libertà economica nella vita sociale e nella stessa libertà morale, come avverte Sforza Fogliani nell’introduzione.
I problemi trattati sono molteplici, perché Einaudi, per usare un’espressione di Francesco Forte (il quale gli succedette nella cattedra torinese di scienza delle finanze), non è “un semplice economista, ma anche un appassionato filosofo sociale di universale attualità”. Ecco, quindi, le pesanti critiche al regionalismo spinto che la Costituente impose, con rischi economici, istituzionali e legislativi ben individuati da Einaudi, diremmo profetici rispetto ai successivi disastri (ancor più marcatamente previsti da Francesco Saverio Nitti). Ecco, d’altro canto gli ammonimenti contro la corsa alla tassazione: sovente troppe istituzioni vorrebbero prelevare fonti di sostentamento dal contribuente, che sempre quello stesso rimane. Ecco la polemica contro la pianificazione dall’alto, negli anni quaranta in voga per palese influenza sovietica ma trascinatasi fino alla programmazione dei governi Moro.
Don Luigi Sturzo
La Carta, quale uscita dai lavori assembleari, è frutto di un compromesso fra cattolici e socialcomunisti, con una limitata influenza della tradizione di pensiero liberale. I liberali alle elezioni del ’46 avevano riportato un seguito largamente inferiore ai suffragi ottenuti nel ’21 e appena appena superiore al dato del ’24, quando trionfò il listone nazionale. Il contributo liberale emerse per quel che riuscirono a farlo recepire luminari del prefascismo, da Vittorio Emanuele Orlando a Nitti allo stesso Einaudi. Trattandosi spesso di personaggi le cui posizioni, su singoli problemi, non erano uniformi.
Non opposta, ma nettamente più favorevole al regionalismo e al decentramento è la posizione espressa e fatta propria, in documenti politici del Partito Popolare Italiano, da Luigi Sturzo, fondatore ed ispiratore dell’organizzazione e del pensiero politico dei cattolici italiani nel Novecento.
Secondo Sturzo la Regione in Italia – prima che un’ istituzione politica o un ordinamento autonomo o un potere decentrato – “ è un fatto geografico, etnografico, economico, storico “. Le vicende umane ci hanno plasmati in modi diversi, dando a ciascun territorio le sue caratteristiche, la sua personalità.
Al tempo stesso, però, le vicende storiche dell’unificazione del nostro Paese con le sue aspirazioni all’indipendenza politica dallo straniero ed alla libertà delle istituzioni hanno determinato un ordinamento politico dell’Italia a stato unitario centralizzato invece che federale.
È da questi presupposti fattuali ma anche storici che bisogna partire per capire veramente che cosa sia stato per Luigi Sturzo il regionalismo. Non un semplice figurino istituzionale ma una vera e propria ‘filosofia politica’. Addirittura, il fine politico e programmatico del Partito Popolare che, come Sturzo aveva indicato al terzo congresso nazionale di Venezia (1921), era nato per trasformare lo Stato da unitario in pluralista e popolare e quindi necessariamente decentrato e democratico…
Premessa
Il disegno di legge sull’Autonomia differenziata ha ricevuto nei giorni scorsi il semaforo verde del Consiglio dei ministri.
“Con il disegno di legge quadro sull’autonomia puntiamo a costruire un’Italia più unita, più forte e più coesa. Il Governo avvia un percorso per superare i divari che oggi esistono tra i territori e garantire a tutti i cittadini, e in ogni parte d’Italia, gli stessi diritti e lo stesso livello di servizi. La fissazione dei Livelli essenziali delle prestazioni, in questi anni mai determinati, è una garanzia di coesione e unità. Un provvedimento che declina il principio di sussidiarietà e dà alle Regioni che lo chiederanno una duplice opportunità: gestire direttamente materie e risorse e dare ai cittadini servizi più efficienti e meno costosi”, ha commentato la presidente del Consiglio, Giorgia Meloni.
Le opposizioni e alcuni governatori del Sud non la pensano così. Ritengono il provvedimento divisivo, pericoloso e iniquo.
La mia chiave di lettura, come vi annunciavo è più storiografica, culturale e di analisi legislativa. Entreremo nelle norme a partire dal dettaglio del dettame costituzionale.
- Il testo dell’articolo 5 della Costituzione
Collocato tra i primi dodici articoli, dunque tra i principi fondamentali della Carta costituzionale, l’art. 5 della Costituzione italiana testualmente recita:
“La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.”
L’articolo 5 della Costituzione: un commento
La norma denota la maestria dei Costituenti nel riuscire a conciliare principi tra loro apparentemente contrastanti. Non a caso ho citato Einaudi e Sturzo.
La prima parte dell’art. 5 identifica infatti i caratteri della Repubblica italiana, definendola una e indivisibile; al contempo sancisce la promozione e il riconoscimento delle autonomie locali e l’attuazione del più ampio decentramento amministrativo dei servizi di matrice statale, cui i principi e metodi della legislazione sono chiamati ad adeguarsi.
All’interno dell’art. 5 vengono dunque affermati:
- l’unitarietà e l’indivisibilità della Repubblica;
- il pluralismo autonomistico;
- il decentramento amministrativo.
Principi che assurgono al rango di valori cardine del nuovo Stato repubblicano e che, pur risultando apparentemente inconciliabili tra loro, in realtà si sposano perfettamente, promuovendo l’operatività e la più ampia tutela delle autonomie territoriali nel quadro di un contesto statale unitario e indivisibile.
Franco Bassanini
2.1. La ratio della norma
Come ogni disposizione, anche l’art. 5 della Costituzione italiana risente del contesto storico in cui ha visto la luce.
I Costituenti hanno infatti esternato l’esigenza di sostituire il sistema fortemente accentrato, tipico dell’Italia pre-repubblicana e in particolar modo dell’epoca fascista, con il decentramento di competenze e funzioni a livello locale, che è invece il tratto caratterizzante il nuovo Stato democratico.
Ciò nella consapevolezza di una maggior prossimità degli enti territoriali (il cosìdetto Principio di Sussidiarietà) alle istanze collettive e confidando quindi in una più agevole ed efficiente organizzazione della macchina statale, nell’interesse sia pubblico che privato.
- Cosa vuol dire che la Repubblica è una e indivisibile?
La prima parte dell’art. 5 qualifica la Repubblica italiana come una e indivisibile, attributi che oggi appaiono scontati ma che rappresentano traguardi faticosamente conquistati dagli italiani che i Costituenti hanno avvertito il bisogno di ribadire, soprattutto temendo una possibile deriva autonomista da parte delle Regioni.
L’unità allude ad una integrazione normativa tra i vari livelli di governo e ad una (ben più difficile) unitarietà di valori e principi condivisi.
Unità, quindi, non solo dal punto di vista territoriale e strettamente politico, ma anche e soprattutto valoriale, nel perseguimento di un processo di integrazione del popolo italiano, all’insegna dei principi solidaristici e dei diritti e doveri fondamentali sanciti in Costituzione.
L’indivisibilità si riferisce invece al carattere inscindibile della Repubblica, che non può essere smembrata né frazionata in Stati indipendenti, rappresentando quindi un limite tassativo e inderogabile ad un’eventuale separazione territoriale.
3.1. Unità e indivisibilità innanzi ad un eccesso di autonomismo
L’esplicito riconoscimento dei caratteri di unità e indivisibilità risponde appunto al preciso intento di scongiurare derive indipendentiste o federaliste, salvaguardando il traguardo faticosamente conquistato in epoca risorgimentale.
Anche la collocazione della norma risponde a questo intento: in origine, l’attuale articolo 5 era in realtà l’articolo 106 della Costituzione, collocato in apertura del Titolo V e poi incluso tra i principi fondamentali della Carta, proprio a sottolineare l’importanza dei valori di unità e indivisibilità della Repubblica, sottraendoli ad un eventuale procedimento di revisione costituzionale.
Tra i Costituenti vi fu addirittura chi, con una proposta mai recepita, ipotizzo che l’affermazione di unità e indivisibilità della Repubblica dovesse trovar posto nelle disposizioni generali, precisamente all’articolo 1 della Carta, affiancando al principio democratico e a quello laburista gli ulteriori caratteri distintivi della Repubblica.
Oltre ad operare con la finalità predetta, la prima parte della norma delinea al contempo i confini del decentramento amministrativo e dell’autonomia riconosciuta agli enti territoriali.
- Il riconoscimento e l’avanzamento delle autonomie locali
La prima parte dell’art. 5 Cost. contiene anche l’esplicito riconoscimento delle autonomie locali da parte della Repubblica e l’impegno alla loro promozione.
Colpisce in particolar modo la scelta lessicale operata dai Costituenti.
Si parla infatti di “riconoscimento”, a sottolineare che le autonomie locali (indicate volutamente al plurale, in quanto molteplici) sono preesistenti alla Costituzione e alla stessa Repubblica, che una volta costituita, una e indivisibile, è chiamata a rapportarsi con esse.
Un’interazione che tuttavia non si limita ad una mera presa di coscienza da parte dello Stato circa la loro esistenza ma si traduce in una vera e propria promozione delle autonomie locali, un impegno proattivo della Repubblica affinché possano regolarmente operare e realizzarsi, nell’interesse del Paese.
La previsione contenuta all’art. 5 sancisce dunque il riconoscimento di autonomia agli enti locali, cui la legislazione statale è chiamata ad adeguarsi. L’autonomia consiste nel potere dell’ente di determinare liberamente le proprie regole di organizzazione e azione, seppur all’interno della “cornice” delineata dal legislatore.
Si è detto che l’autonomia, così come il decentramento amministrativo, incontrano un primo, fondamentale limite nel principio di unità e indivisibilità della Repubblica; a sua volta, la Repubblica è però chiamata ad adeguare la propria legislazione ai principi autonomistici e del decentramento.
L’idea di autonomia che traspare dall’art. 5 si pone dunque in chiave strettamente integrativa: non si traduce cioè in una libertà totale e incondizionata dell’ente ma è sinonimo di interdipendenza tra le varie articolazioni dello Stato e quest’ultimo, nel perseguimento degli ideali affermati in Costituzione.
- Cos’è il decentramento amministrativo?
Tra i principi sanciti all’art. 5 Cost. vi è l’impegno della Repubblica ad attuare, nei servizi che dipendono dallo Stato, il più ampio decentramento amministrativo, adeguandovi i principi e metodi della propria legislazione.
Per decentramento amministrativo si intende la dislocazione di poteri e funzioni tra i diversi uffici della pubblica amministrazione, favorendone l’esercizio a livello locale.
Ciò nella convinzione che le realtà territoriali, proprio per il maggior grado di prossimità ai singoli, siano in grado di assicurare una risposta più adeguata ed efficiente alle istanze della collettività, favorendone anche il coinvolgimento nella vita politica.
Il decentramento rappresenta quindi una connotazione tipica del nuovo Stato democratico, diametralmente opposta all’accentramento di poteri e funzioni dell’era pre-repubblicana e in particolar modo della dittatura fascista. Più il potere è diffuso, decentrato, spostato sui territori meno pericoli correrà la democrazia.
5.1. Il decentramento amministrativo in Italia
Malgrado sia previsto in Costituzione, in Italia il decentramento amministrativo è stato attuato solo a partire dal 1970, con il trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative espressamente previste agli artt. 117 e 118 Cost., funzioni ulteriormente ampliate in seguito a successivi interventi normativi (L. 281/1970, d.P.R. 616/1977).
La vera svolta si è avuta però negli anni ’90, prima con la L. n. 142/1990, che ha dettato il nuovo ordinamento delle autonomie locali, ma soprattutto con la L. n. 59/1997 (c.d. “Legge “Bassanini”) e il successivo decreto attuativo (D. Lgs. 112/1998), che hanno realizzato il massimo trasferimento di funzioni amministrative attuabile con legge ordinaria (il c.d. “federalismo a Costituzione invariata”).
Il decentramento ha comportato il trasferimento di funzioni inerenti quattro grandi settori:
- sviluppo economico e attività produttive;
- territorio, ambiente e infrastrutture;
- servizi alla persona e alla comunità;
- polizia amministrativa regionale e locale e regime autorizzatorio,
nonché di quelle connesse e strumentali all’esercizio dei compiti propri di ogni ambito.
La riforma del 2001 ha dato infine copertura costituzionale alle novità legislative precedentemente introdotte.
- Cosa è cambiato con la riforma del Titolo V della Costituzione?
La legge costituzionale n. 3/2001 ha interamente riscritto il Titolo V della Costituzione, modificando l’assetto del governo territoriale e sovvertendo i tradizionali rapporti tra Stato centrale ed enti periferici.
Seguendo un criterio diametralmente opposto a quello preesistente, questi ultimi sono infatti divenuti destinatari delle istanze della collettività in via preferenziale, dando piena attuazione ai principi di autonomia, decentramento amministrativo e adeguamento della legislazione statale, già anticipati all’art. 5 Cost..
Non più dunque lo Stato come referente principale delle istanze dei cittadini, ma gli enti locali, più prossimi alla società e dunque maggiormente in grado di soddisfarne efficacemente i bisogni.
In quest’ottica è stato radicalmente rivisto anche il rapporto Stato-Regioni, estendendo la competenza di queste ultime a tutte le materie non espressamente riservate alla potestà legislativa statale.
6.1. L’art. 114 Cost.
Tra le disposizioni costituzionali oggetto di intervento spicca l’art. 114 Cost., la cui formulazione attuale testualmente recita: “la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.”
Un primo, importante cambiamento riguarda quindi la connotazione dello Stato, non più identificato con la Repubblica ma anzi elemento costitutivo di quest’ultima, al pari delle altre entità territoriali che la compongono (tra cui le neonate Città metropolitane).
Entità territoriali alle quali viene espressamente riconosciuta autonomia di poteri e funzioni, da esercitare nel quadro dei principi delineati in Costituzione.
Non più dunque uno Stato in posizione di primazia, bensì di parità con gli altri enti locali e anzi menzionato in “coda” all’elencazione che ne viene fatta.
La formulazione della norma ancora una volta non è casuale ma recepisce la portata innovativa della riforma che, come anticipato, ha sovvertito il rapporto tra potere centrale ed enti periferici, dando priorità proprio ai Comuni, divenuti l’entità territoriale “base” del nuovo assetto amministrativo.
6.2. L’art. 116 Cost.: le particolari forme di autonomia regionale
La riforma del 2001 è intervenuta anche sulla formulazione dell’art. 116 Cost..
Il terzo comma della norma prevede attualmente che, ferma restando l’autonomia di cui dispongono le Regioni a statuto speciale, quelle a statuto ordinario possono vedersi dotate di forme e condizioni particolari di autonomia in materie determinate (c.d. regionalismo differenziato).
Le materie in questione sono:
- quelle oggetto di potestà legislativa concorrente, (previste all’art. 117, terzo comma Cost.);
- alcune tra quelle indicate al secondo comma dell’art. 117 Cost., ovvero organizzazione della giustizia di pace, norme generali sull’istruzione, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
L’attribuzione di queste particolari forme di autonomia è stabilita con legge approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, formulata in base a un’intesa fra lo Stato e la Regione interessata, previo parere degli enti locali e nel rispetto dei principi di cui all’art. 119 Cost..
L’attuazione del pluralismo autonomistico e del decentramento amministrativo passa dunque anche per l’attribuzione a ogni Regione del potere di negoziare con lo Stato forme e condizioni particolari di autonomia che integrano e arricchiscono i contenuti di quella ordinaria, differenziandola in ragione delle istanze ed esigenze proprie di ciascun territorio.
6.3. L’art. 117 Cost.: il mutamento di prospettiva nel rapporto Stato-Regioni
Una delle disposizioni su cui la riforma del 2001 ha maggiormente inciso è il ben noto art. 117 Cost.
Prima della riforma, la norma indicava infatti chiaramente le materie di competenza legislativa regionale e quelle riservate invece allo Stato.
Nell’attuale formulazione vi è invece un elenco tassativo di materie o gruppi di materie di esclusiva competenza statale e un elenco di materie oggetto di potestà legislativa concorrente Stato-Regioni, rispetto alle quali lo Stato mantiene solo il potere di determinare i principi fondamentali cui deve improntarsi l’attività normativa: “spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato” (art. 117 quarto comma Cost.).
La riforma attua dunque un radicale mutamento di prospettiva, ampliando l’autonomia regionale, che oggi può esplicarsi a pieno nel rispetto dei seguenti vincoli:
- osservanza della Costituzione e dei principi fondamentali dell’ordinamento;
- limiti derivanti dall’adesione dell’Italia all’Unione Europea e agli obblighi internazionali;
- principi fondamentali dettati dallo Stato nelle materie oggetto di potestà legislativa concorrente;
- eventuali riserve di legge previste in determinate materie.
La norma chiarisce peraltro che le Regioni dispongono di potestà regolamentare in ogni materia non riservata in via esclusiva alla potestà legislativa statale e che possono legiferare anche in queste ultime, seppur previa apposita delega dello Stato in tal senso.
6.4. L’art. 118 Cost.: la centralità dei Comuni
L’art. 118 Cost. rappresenta la specificazione e la naturale prosecuzione dell’art. 114: sancisce infatti espressamente che la titolarità e l’esercizio delle funzioni amministrative spettano in prima battuta ai Comuni.
Viene dunque confermato l’ordine di prossimità già delineato all’art. 114, che privilegia in primis le realtà territoriali a scapito dell’amministrazione centrale, in ragione della loro maggior vicinanza alle istanze locali.
Solo quando, anche in ragione degli interessi coinvolti, non è possibile soddisfarli adeguatamente ed è necessario un intervento unitario, l’esercizio delle funzioni amministrative è demandato all’ente di livello via via superiore (Province, Città metropolitane, Regioni o direttamente allo Stato), in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
6.5. L’art. 119 Cost.: l’autonomia finanziaria degli enti locali
A completamento di quanto previsto nelle disposizioni precedenti, la riforma del 2001 interviene anche sull’art. 119 Cost., prevedendo l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa e la disponibilità di risorse autonome, non soltanto per le Regioni (come stabilito in precedenza) ma anche per Comuni, Province e Città metropolitane.
Una previsione che completa il sistema delineato rendendolo effettivo, in quanto il decentramento affermato all’art. 5 risulterebbe privo di significato senza la previsione di adeguate risorse con cui gli enti locali possano farvi fronte.
A tal proposito la disposizione espressamente prevede che, in armonia con la Costituzione e con i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, gli enti locali stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, oltre a disporre di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al proprio territorio.
- Conclusioni
La combinazione del pensiero liberale (Einaudi) e di quello popolare (Sturzo) ha prodotto gli esiti attuali del così detto decentramento. Potremmo definirlo un decentramento bilanciato, attraverso un’autonomia marcata dei territori. Mentre l’Autonomia Differenziata trasferisce verso il basso ulteriori competenze. Il problema non è nella perdita di unità dello stato centrale o nel differenziale nella qualità di servizi erogati, che peraltro già esistente fra Nord e Sud del paese. La questione si pone su due fronti. La garanzia costituzionale di poter prestare livelli equi di assistenza in ogni parte d’Italia. I cosiddetti Lep (Livelli essenziali delle prestazioni). E poi che ogni Regione abbia le risorse indispensabili per assicurare i servizi. A ciò aggiungerei la capacità di comuni, enti territoriali e regioni meridionali di dotarsi delle strutture organizzative, delle professionalità necessarie a garantire la richiesta di servizi e se possibile ad alzare la capacità di risposta.
7.1 Il caso Basilicata
La Basilicata, così ricca di risorse endogene è sempre più proiettata verso uno sviluppo “auto” propulsivo legato al bacino di opportunità ambientali, storico monumentali, naturalistiche, turistiche, dovendo anche coniugare a suo favore i benefici delle estrazioni di gas e idrocarburi, oltre che quelli derivanti dalla distribuzione plurale e universale dell’acqua, può trovare proprio nell’autonomia differenziata una forma di ulteriore slancio. Non dimentichiamo che il risparmio sulla bolletta energetica per le famiglie lucane è di per se un’ applicazione autonoma nella gestione territoriale delle risorse disponibili.
Va, infine ricordato che gli accordi già sottoscritti che concernono l’applicazione dell’Autonomia Differenziata fra lo Stato e le Regioni Veneto, Lombardia ed Emilia Romagna riguardano le seguenti materie:
- Tutela dell’ambiente e dell’ecosistema
- Tutela della salute
- Tutela del lavoro
- Rapporti internazionali e con l’Unione europea.
Ma, ciascuna di queste tre Regioni ha anche sottoscritto un preaccordo. Un preambolo entro i cui confini sono definite le peculiarità, le vocazioni, le risorse, gli standard dei servizi, le opportunità da cogliere.
Questo significherebbe per la Basilicata una straordinaria occasione di rinegoziazione complessiva di tutti i precedenti accordi sottoscritti in materia di estrazioni petrolifere, dei vantaggi, degli svantaggi, delle compensazioni e degli investimenti infrastrutturali.
Ecco, allora, che la sfida del decentramento e dell’autonomia, la sfida della Sussidiarietà, capace di avvicinare lo stato alla persona, voluta dai nostri padri costituenti, ambita da don Luigi Sturzo diventa un’occasione di crescita, per tutte le Regioni e per ciascuna, una svolta valoriale e culturale nella qualità della democrazia.