IL DUALISMO TRA REGIONI E GOVERNO

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Il dualismo fra Regioni e Governo fra Costituzione, autonomia, storia amministrativa e maturità delle istituzioni democratiche

 

di Gianfranco Blasi

Il tema del riconoscimento di maggiori forme di autonomia alle Regioni a statuto ordinario, ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, si è imposto al centro del dibattito a seguito delle iniziative intraprese da Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna nel 2017. Dopo aver sottoscritto tre accordi preliminari con il Governo a febbraio 2018, su richiesta delle tre regioni, il negoziato è proseguito ampliando il quadro delle materie da trasferire rispetto a quello originariamente previsto. Nella seduta del 14 febbraio 2019, il Ministro per gli Affari regionali ha illustrato in Consiglio dei ministri i contenuti delle intese da sottoporre alla firma. Nel frattempo altre regioni hanno intrapreso il percorso per la richiesta di condizioni particolari di autonomia.

Il dibattito è spesso inficiato dalla scarsa conoscenza della norma e delle sue implicazioni. Per intenderci, non c’entra niente il federalismo fiscale, né viene modificato il senso della perequazione fra Regioni previsto dall’art.119 della Costituzione.

Peraltro, anche queste ore, che si dimostrano complesse e faticose nella relazione fra Stato e Regioni a causa della Pandemia, rimandano ad un più ampio dibattito che in Italia trova origine nella Carta Costituzionale del 1948.

Ma andiamo per ordine. La norma che va sotto il nome di “regionalismo differenziato” non è stata introdotta in Costituzione ultimamente bensì, da una maggioranza di centro sinistra, all’inizio del 2001. Essa prevede la possibilità di attribuire forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni a statuto ordinario (c.d. “regionalismo differenziato” o “regionalismo asimmetrico”, in quanto consente ad alcune Regioni di dotarsi di poteri diversi dalle altre), ferme restando le particolari forme di cui godono le Regioni a statuto speciale (art. 116, primo comma). Il testo del terzo comma dell’articolo 116 recita: “Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 119”. L’ambito delle materie nelle quali possono essere riconosciute tali forme ulteriori di autonomia concernono: tutte le materie che l’art. 117, terzo comma, attribuisce alla competenza legislativa concorrente; un ulteriore limitato numero di materie riservate dallo stesso art. 117 (secondo comma) alla competenza legislativa esclusiva dello Stato: a. organizzazione della giustizia di pace; b. norme generali sull’istruzione; c. tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

L’attribuzione di tali forme rafforzate di autonomia deve essere stabilita con legge rinforzata, che, dal punto di vista sostanziale, è formulata sulla base di un’intesa fra lo Stato e la Regione, acquisito il parere degli enti locali interessati, nel rispetto dei principi di cui all’art. 119 Cost. in tema di autonomia finanziaria, mentre, dal punto di vista procedurale, è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti.

Dall’introduzione di tali disposizioni in Costituzione, avvenuta con la riforma del Titolo V prevista, come già detto, dalla legge cost. n. 3/2001, il procedimento per l’attribuzione di autonomia differenziata non ha mai trovato completa attuazione. Con la legge di stabilità per il 2014, il Parlamento ha approvato alcune disposizioni di attuazione dell’art. 116, terzo comma, Cost., relative alla fase iniziale del procedimento per il riconoscimento di forme di maggiore autonomia alle Regioni a statuto ordinario. In particolare, la legge ha previsto un termine di sessanta giorni entro il quale il Governo è tenuto ad attivarsi sulle iniziative delle regioni presentate al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro per gli affari regionali ai fini dell’intesa (art. 1, comma 571, L. n. 147/2013). Il termine decorre dalla data del ricevimento delle iniziative e l’obbligo di attivazione si traduce nel dare seguito all’impulso conseguente all’iniziativa regionale finalizzata all’intesa. Tali disposizioni si collocano quindi “a monte” del procedimento delineato dall’art. 116, terzo comma, Cost., ferma restando, a tal fine, la fonte ivi prevista, costituita da una legge rinforzata, il cui contenuto è determinato in base ad un’intesa tra regione e Stato e al parere degli enti locali interessati, approvata a maggioranza assoluta dalle Camere. Su questi temi è stata svolta nel 2017 un’indagine conoscitiva in seno alla Commissione bicamerale per le questioni regionali, che si è conclusa con la definizione di un documento di sintesi che ne ripercorre i principali elementi.

In particolare, nel documento conclusivo la Commissione ha evidenziato come “Il percorso autonomistico delineato dall’articolo 116, terzo comma, miri ad arricchire i contenuti e completare l’autonomia ordinaria, nell’ambito del disegno delineato dal Titolo V della parte II della Costituzione e come l’attivazione di forme e condizioni particolari di autonomia presenti significative opportunità per il sistema istituzionale nel suo complesso, oltre che per la singola Regione interessata. La valorizzazione delle identità, delle vocazioni e delle potenzialità regionali determinano infatti l’inserimento di elementi di dinamismo nell’intero sistema regionale e, in prospettiva, la possibilità di favorire una competizione virtuosa tra i territori. L’attuazione dell’articolo 116, terzo comma, non deve peraltro essere intesa in alcun modo come lesiva dell’unitarietà della Repubblica e del principio solidaristico che la contraddistingue.

Il dibattito che si sta sviluppando in queste ore sui poteri che alcuni definiscono eccessivi delle Regioni non tiene conto della maturità complessiva dell’insieme legislativo che su questa materia si è venuta generando dalla Costituzione del dopo guerra in poi. Fu una scelta politica dei padri costituenti che ci portò alla formazione nei prima anni ’70 delle Regioni, in un reticolo di rafforzamento dei poteri locali che venne chiamato negli anni ’80 e ‘90 di decentramento amministrativo. La legge 190 ed i famosi decreti Bassanini. 

Uno dei punti più delicati del dibattito riguarda il tema delle risorse finanziarie che devono accompagnare il processo di potenziamento dell’autonomia regionale. Al riguardo, nell’ambito della discussione parlamentare è emersa come centrale l’esigenza del rispetto del principio, elaborato dalla giurisprudenza costituzionale, della necessaria correlazione tra funzioni e risorse. Il processo di attuazione dell’autonomia differenziata, il tema del riconoscimento di forme di «autonomia differenziata» ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione si è di nuovo imposto al centro del dibattito sul rapporto tra Stato e Regioni a seguito delle iniziative intraprese dalle Regioni Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna, che si sono registrate nella parte conclusiva della XVII legislatura. Il 28 febbraio 2018, il Governo all’epoca in carica ha sottoscritto con le regioni interessate tre distinti accordi preliminari che hanno individuato i principi generali, la metodologia e un (primo) elenco di materie in vista della definizione dell’intesa. Gli accordi preliminari del 28 febbraio 2018 prevedono (art. 2 delle Disposizioni generali) che l’intesa abbia una durata decennale, potendo comunque essere modificata in qualunque momento di comune accordo tra lo Stato e la Regione, “qualora nel corso del decennio si verifichino situazioni di fatto o di diritto che ne giustifichino la revisione”

Le modalità democratiche con cui le tre Regioni hanno attivato il percorso ex art.116, terzo comma, sono diverse. Si ricorda che le Regioni Lombardia e Veneto hanno svolto il 22 ottobre 2017, con esito positivo, due referendum consultivi sull’attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia. La Regione Emilia-Romagna si è invece attivata, su impulso del Presidente della Regione, Bonaccini con l’approvazione da parte dell’Assemblea regionale, il 3 ottobre 2017, di una risoluzione per l’avvio del procedimento finalizzato alla sottoscrizione dell’intesa con il Governo. In tutti e tre gli Accordi preliminari le materie di prioritario interesse regionale oggetto del negoziato nella prima fase della trattativa sono le seguenti: Tutela dell’ambiente e dell’ecosistema; Tutela della salute Istruzione; Tutela del lavoro Rapporti internazionali e con l’Unione europea. Tutte e tre le Regioni si sono riservate la possibilità di estendere il negoziato – in un momento successivo – ad altre materie. L’Accordo preliminare con la Lombardia, a differenza di quelli con l’Emilia-Romagna e con il Veneto, fa espressa menzione – quale oggetto di un eventuale successivo accordo – a materie di interesse delle autonomie locali, quali: – il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; – il governo del territorio. 

Gli Allegati (che costituiscono parte integrante e sostanziale degli Accordi preliminari) hanno ad oggetto le materie in relazione alle quali alle Regioni sono conferite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia amministrativa e legislativa. Resta comunque aperta la possibilità che il negoziato si estenda ad ulteriori profili delle materie indicate e ad altre differenti materie (art. 6). Ciascun allegato riguarda una materia a cui si aggiunge un Addendum sui rapporti internazionali e con l’Unione Europea. Cosa, peraltro, che si sta già realizzando nei fatti sul grande tema del Recovery Fund con l’insieme delle Regioni italiane attraverso la Conferenza delle Regioni di concerto con il Governo. 

Con l’inizio della XVIII legislatura e l’insediamento del primo Governo Conte, tutte e tre le regioni con le quali sono state stipulate le  pre-intese hanno manifestato al Governo l’intenzione di “ampliare il novero delle materie da trasferire” (giugno 2018), come emerso dalle dichiarazioni del Ministro per gli affari regionali, rese nel luglio 2018 intervenendo alla Camera per il question time (Camera dei deputati, Interrogazione a risposta immediata n. 3-00065, 11 luglio 2018). Nel frattempo, altre regioni, pur non avendo firmato alcuna pre-intesa con il Governo, hanno espresso la volontà di intraprendere un percorso per l’ottenimento di ulteriori forme di autonomia. La Nota di aggiornamento al DEF 2018 dedica un specifico paragrafo al programma di riforme istituzionali che il Governo intende attuare. In tale contesto il Governo ha indicato tra le priorità il completamento dei percorsi avviati dalle regioni Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna nel 2017. Nel corso dell’audizione sulle linee programmatiche del 18 settembre 2018 presso le Commissioni Affari costituzionali della Camera e del Senato il Ministro per gli affari regionali, Erika Stefani, ha fornito ulteriori aggiornamenti sul tema e definito il percorso lungo il quale il Governo intende procedere. In particolare il Ministro ha ricordato che, stante l’assenza sotto il profilo procedurale di una disciplina attuativa, il Governo si sta muovendo su un terreno nuovo cercando di standardizzare una procedura unica per tutte le regioni interessate. Viceversa, i contenuti dell’intesa varieranno a seconda delle richieste avanzate dalle singole regioni. L’istruttoria da parte del Governo sulle domande relative alle competenze ha comportato la richiesta alle regioni interessate di una documentazione particolareggiata. Sulla base della documentazione fornita si svolgono, presso la sede del Dipartimento per gli affari regionali, degli incontri tecnici, in cui le strutture regionali competenti nelle singole materie, a mezzo del Dipartimento per gli affari regionali, si confrontano con i tecnici del Ministero cui appartiene la competenza di cui si tratta. Sono incontri «trilaterali», in cui vengono analizzate le singole richieste. Per quanto riguarda l’aspetto economico-finanziario, il nuovo Ministro, Boccia, che si è recato personalmente in molte delle Regioni nell’autunno del 2019, ha dichiarato di aver avviato degli incontri con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in relazione alla possibilità di utilizzare lo strumento della legge delega (proposta avanzata dalla Regione Veneto nel mese di luglio 2018), il Ministro ha sottolineato che si tratta di una questione tecnico-giuridica ancora aperta. Tuttavia, ha sottolineato di preferire la costruzione di un’intesa senza ricorrere al meccanismo della delega, in quanto ciò rafforza la stessa autonomia attribuita. 

Ricordiamo anche che nella seduta del Consiglio dei ministri n. 33 del 21 dicembre 2018 è stata condivisa l’informativa svolta dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie in merito al percorso di attuazione dell’autonomia differenziata richiesta dalle Regioni Veneto, Lombardia ed Emilia Romagna. Nella seduta del Consiglio dei ministri n. 44 del 14 febbraio 2019, il Ministro per gli Affari regionali “ha illustrato i contenuti delle intese. Il Consiglio dei ministri ne ha preso atto e condiviso lo spirito”. I testi delle intese risultano pubblicati sul sito del Dipartimento Affari Regionali della Presidenza del Consiglio, in un testo concordato tra Governo e ciascuna delle tre Regioni, limitatamente alla “parte generale”. Il nuovo Ministro del governo Conte bis per gli affari regionali e le autonomie ha ricordato che, oltre alle regioni che hanno sottoscritto le pre-intese, sono pervenute ufficialmente al Governo le richieste di Piemonte, Liguria, Toscana, Umbria, Marche e Campania. 

Davanti ad un quadro del genere si rende necessaria una valutazione politica ed un’altra di natura giurisprudenziale. Con una precisazione di tipo culturale che anticipa le prime due. Nessun nesso è possibile fra la cultura istituzionale ed il dibattito democratico che si è sviluppato sui temi del decentramento e dell’autonomia con valutazioni completamente asimmetriche che concernono le distorsioni sociali che il liberismo o il mercatismo possono eventualmente produrre.

Ridurre il portato del regionalismo e della sua autonomia ad una vicenda marginale di lotta politica fra destra e sinistra significa fare torto alle migliori intelligenze del nostro paese. La scelta di bilanciare i poteri fra Stato, Regioni ed Enti Locali si richiama ad un principio di filosofia del diritto e dello stesso diritto naturale che è il principio di sussidiarietà. Infatti, il principio di sussidiarietà attiene ai rapporti tra i diversi livelli territoriali di potere e comporta che, da un lato, lo svolgimento di funzioni pubbliche debba essere svolto al livello più vicino ai cittadini e, dall’altro, che tali funzioni vengano attratte dal livello territorialmente superiore solo laddove questo sia in grado di svolgerle meglio di quello di livello inferiore. Il principio di sussidiarietà è peraltro un principio dell’ordinamento costituzionale italiano, in quanto vi ha trovato ingresso – insieme a quello di differenziazione e di adeguatezza –  con la riforma del titolo V della parte II Costituzione (art. 118 Cost., come introdotto con la l. cost. n. 3/2001), che ora prevede che “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”.

 

 

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Quotidiano Online Iscrizione al Tribunale di Potenza N. 7/2011 dir.resp.: Rocco Rosa Online dal 22 Gennaio 2016 Con alcuni miei amici, tutti rigorosamente distanti dall'agone politico, ho deciso di far rivivere il giornale on line " talenti lucani", una iniziativa che a me sta a molto a cuore perchè ha tre scopi : rafforzare il peso dell'opinione pubblica, dare una vetrina ai giovani lucani che non riescono a veicolare la propria creatività e , terzo,fare un laboratorio di giornalismo on line.

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